调研报告： 俄乌冲突等复杂形势下我省粮食安全预警和建议
2024-07-03 13:44
一、受供给侧冲击，全球粮食市场价格波动加剧
（一）当前全球粮食价格处于历史高位
新冠疫情爆发以来，扰动了全球粮食供应链的稳定运行，导致粮食价格持续攀升。俄乌冲突通过粮食供应链产生传导效应，进一步冲击全球粮食市场，推动全球粮食价格快速上涨。2020年5月到2022年1月，联合国粮农组织食品价格指数上涨了49%，并在2022年2-3月又上涨了17%，突破历史新高。从指数构成看，植物油、小麦、玉米和肉类价格指数均创下历史新高。截至3月末，世界植物油价格环比上涨23.2%，玉米价格环比上涨19.1%。
图1 2000-2022年联合国粮农组织食品价格指数
全球粮食价格上涨对部分国家产生直接或间接的冲击。尤其是高度依赖进口粮食和农业投入品的国家，例如埃及、土耳其、孟加拉、伊朗等国60%以上的小麦来自黑海地区，受到的冲击最直接、最显著。同时，农产品市场受到的间接影响也同样显著。自3月以来，除俄乌两国外，白俄罗斯、塞尔维亚、印尼等30余个国家均宣布限制粮食出口的措施。
近期我国粮食价格有所波动，但整体可控。从进口端看，一季度，我国累计进口粮食3700.3万吨，同比略减1.5%，价格同比增长19.8%。从消费端看，一季度全国居民消费价格（CPI）同比上涨1.1%，其中，粮食价格上涨1.7%；我省粮食价格上涨0.9%，略低于全国平均水平。从品种上看，玉米、大豆、小麦价格与国际市场价格联动性强，均出现明显上涨。大商所玉米主力期货合约价格持续三周拉升，4月突破3000元/吨关口，创下历史记录；但粳米期货价格基本稳定。
（二）多重因素制约粮食供给，未来全球粮价高位波动可能性较大
一是俄乌冲突降低了北半球春耕春播面积。俄乌两国在全球粮食生产上的重要地位，2021年小麦出口约占全球市场的30%，葵花籽油出口约占全球市场的55%。目前，俄乌两国所在的黑海地区已进入春耕播种季节。据估计，今年乌克兰仅能完成70%的播种面积，无疑为新一季世界粮食供给带来挑战。若冲突短期内不能解决或者范围进一步扩大，国际市场粮食供求形势将面临重大不确定性。
二是农资价格快速上涨降低了作物产量。早在俄乌冲突前，全球化肥供应已趋于紧张，部分化肥产品价格去年上涨了一倍多。冲突爆发后，俄罗斯禁止向“不友好”国家出口化肥，乌克兰则禁止全部化肥出口。同时，俄乌冲突推动天然气价格升至创纪录水平，化肥生产商不得不限制氨的产量。化肥供应减少和价格上涨，导致北半球春播作物面临化肥紧缺情况，对作物产量产生负面影响。
三是极端天气降低了农作物增产预期。全球极端气候频发，对农业生产带来较大不确定性。今年3月以来，印度气温飙升至1901年有记录以来最高的一个月，导致小麦作物在关键的生长期枯萎，小麦产量预计可能下降10%至50%。此外，由于连续几个季节降雨量低于平均水平，肯尼亚、南苏丹和索马里等国家和地区的情况也将恶化。
四是疫情反复降低了粮食供应链稳定性。疫情的发展和防控政策，可能导致劳动力等农业基本生产要素面临短缺或延迟供应。同时，疫情防控政策造成的交通中断、食物购买恐慌等可能打乱食物供应链，造成食物损失并引起价格上涨。从近期上海抗疫情况看，粮油等基本生活物资供应问题并不突出，但配送到户的食品品质问题和腐变问题比较突出。
二、我省粮油安全保障能力存在不足
在省委省政府正确领导下，近年来省市县各级积极挖潜，在加强粮油安全保障能力建设上取得了明显成效。2020年，我省全年粮食播种面积、总产量分别为1490.1万亩、121.2亿斤，其中：水稻播种面积954万亩，总产93亿斤，亩产487.5公斤；2021年，粮食播种面积1510.1万亩、总产124.2亿斤，比上年增加20万亩、3亿斤，单产达到了822.4斤，这一组数据都创下了近6年的新高。经持续投入，全省粮食储备仓容达到138亿斤，2020年底实际储备量540万吨，预计到今年年底增加到600万吨（120亿斤）。基于比较扎实的储备，有效应对了2003-2004、2005-2008、2010-2012年的外部市场大幅波动，对我省粮油市场平稳运行起到了重要作用。
但我省粮食自给率一直在低位徘徊，全年全社会总的粮食消费量约465亿斤，实际自给率低于30%。随着人口持续流入和城市化率提升，粮食自给率将会进一步下降，我省粮食安全保障能力存在的不足仍应予以重视。一是粮油产业进一步提升发展的资源条件十分有限。加上粮食生产劳动强度大、省内种粮比较效益低，导致产业吸引力微弱。与主产省开展的产销合作多是协议等宽松方式，对粮源的掌控力度较弱，紧急时期难以及时运回省内。二是储备应急保供存在短板，储粮结构需调整优化。目前，省级（含杭州、宁波两个副省级市储备）储备占比距国家要求主销省储量要求的40%尚有缺口。用于直接供应口粮的晚稻和成品粮油储备占比还有待提高，粮食加工有效产能还不足，加工能力分布区域不平衡；食用油储备量偏小，与国家储备要求相比存在缺口，且储备油油罐容量也不够。三是国有骨干粮油企业实力还不够强，通过大企业的收储与投放来调控稳定市场的效果还不明显。我省最大粮商---省农发集团旗下省粮食集团，去年销售规模80亿元，经营量503万吨，其中进口49万吨，年加工约30万吨；已具备较好产业基础，但亟需快速壮大。四是粮油物流体系适应不了应急调运和投放要求。从东北调粮的南北海上大通道还不完整，省内接卸中转加工能力不足，从中转点到社区的“最后一公里”，从社区到居民家庭的“最后一百米”的应急配送物流能力还不强。
三、加强我省粮油物资保障能力应对复杂环境挑战的建议
虽然我国和我省加大了粮食生产激励引导，但增产潜力总体有限，国际市场波动必将进一步传导影响国内和我省粮食供求和价格。即使俄乌冲突短期内结束，由于我国面临国际环境的不确定性，粮油供应仍将面临压力，需及早作出应对，并研究部署进一步提振我省粮油产业工作。
为应对复杂环境挑战，切实加强我省粮油等生活物资安全保障，需充分用好社会各方力量，保持政策措施的适度前瞻性、灵活性并与支付能力基本匹配。为此建议：
一是加强种子、农资和农用燃油保障，组织好省内粮油生产。有关部门要做好当前春播活动的跟踪服务，加强政策协调、物资保障、社会化服务统筹等，适当提高农资柴油价格补贴。对紧密型的省外粮源基地，与订单收购任务匹配订单收购政策予以保障支持。
二是支持多种方式扩大粮油食品生产。支持优势生产主体就近增加流转规模、扩大粮油生产，对单户新增播种面积达到20亩及以上的稻谷、油菜给予订单收购政策支持；鼓励发展新型“粮-菜轮作”和“稻-鱼（虾）共养”基地。支持广大山区丘陵海岛发展小麦等旱粮、杂粮，大豆、油菜、芝麻和油茶等油料规模化生产。
三是更好发挥农发集团等骨干粮食仓储物流企业作用。利用省农发集团等骨干粮食企业在东北地区基地资源、仓储资源，加大收购优质粳稻和大豆，及时补充省市县储备，允许增加收购的粮食暂存在东北；同时做好开启调回省内的铁路和海运物流通道有关准备工作。支持农发集团用好“两个市场、两种资源”，争取更多粮食进口配额，成为在国际粮油市场参与度高、国内有重要市场影响力的“浙江大粮商”。
四是加快建立大中城市粮油食品应急物流保通保畅工作机制。构建联通南北、覆盖全省的粮油食品物流网络，加强省内冷链物流设施串点成链、衔接成网，确保粮油食品进得来、储得好、流得畅。针对疫情封控条件下“最后一公里”及“最后一百米”配送问题，要依托邮政、京东等快递企业设立一批应急物资中转站，落实货物接驳运输，做到车辆严消毒、人员不接触、作业不交叉，可配置无人智能快递车，开展无接触配送。
五是有序推进多元化粮油食品储备制度，提高应急保障能力。构建由各级储备企业为主，重点加工经营企业、大型食堂餐饮企业等为补充的多元多点储备网络体系；在巩固既有原粮和油料储备数质基础上，增加储备生活物资品种，包括成品小包装粮油、食用盐等调味品、速冻加工食品、速冻蔬果肉类水产、方便食品等。在保障货源的条件下，引导安排居民家庭有序存储3-5日必须粮油食品、蔬果肉类水产和调味品等，尤其是帮助独居老人等困难家庭做好应对。
六是加强粮油食品市场监测预警研究，为指导粮食生产、科学精准调控粮食市场提供重要工具。建议由粮食主管部门牵头、依托浙江大学和省农发集团力量，开展省域粮食安全问题持续跟踪研究。以粮油产业链溯源管理为核心，以农地信息多部门实时共享为契入点，整合粮食生产各环节数据，进一步打通粮食生产、流通和消费全链条数据，服务粮食市场调控精准化和粮食安全预测预警智慧化需求。
从中长期看，为切实加强我省粮食安全保障，除了“藏粮于地”确保一定生产能力，和“藏粮于技”提高粮食生产储存效率，还应利用长三角消费市场规模优势，整合省市县各级储备投入形成的产业资源、建立新型储备运作机制，推动我省大型粮商进一步增强实力、提升粮食市场影响力，从而引导调节粮食市场供求。
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